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論經濟特區立法權與試驗權

發布日期:2017-05-04  點擊率:1646

 論經濟特區立法權與試驗權

广东潮之荣律师事务所  宋伟国

    我国首批设立的经济特区,已先后取得全國人大的授權,兼具經濟特區改革試驗和地方立法兩項重大權利。
      經濟特區試驗權,是指國家最高權利機關依據法律和職權授予經濟特區在改革開放過程中,在經濟特區範圍內具有先行試驗,優先探索的特殊權利。此種試驗權利的內容十分廣泛,涉及到經濟特區改革、開放和現代化建設的方方面面。
      經濟特區立法權,是指國家最高權利機關依據法律規定授予經濟特區所在地的省或市地方人民代表大會及其常務委員會具有自行制定地方性法規並在經濟特區範圍內實施的特殊權利。我國《憲法》第3條明確規定,在中央的統一領導下,要"充分發揮地方的主動性",憲法和地方組織法還規定,地方權利機關可以根據本地區的具體情況和實際需要,在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下,自主制定地方性法規。我國《立法法》第六十五條規定,經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定,制定法規,在經濟特區範圍之內實施。
      一、創新是試驗權的精神實質和價值取向。
      我国的改革开放和法制建设是由潜入深,以渐进的形式进行的。家在沿海设立经济特区就是将这些区域作为我国改革开放的试验区,充分下放权利,支持和鼓励经济特区所在地的地方政府勇于改革和創新,以便通过试验探索出一条适合全国改革和发展的道路。邓小平同志早在一九八五年就指出"改革開放是很大的試驗""深圳經濟特區是個試驗,路子走得是否對,還要看一看。它是社會主義的新生事物。搞成功是我們的願望,不成功是個經驗嘛。""這是個很大的試驗,是書本上沒有的。"試驗意味著揚棄過去,開拓和創造未來。其中,"創新精神"是特區改革和發展的精神實質。鄧小平同志在一九八七年指出"我們幹的事業是全新的事業",一九九二年南巡時又進一步指出"深圳的重要經驗就是敢闖。沒有一點闖的精神,沒有一點''的精神,就幹不出新的事業。"深圳等经济特区发展的成功经验无不体现和验证这一论断。经济特区創新和发展,国家授予的试验权是重要的法律保障。創新是宗旨和目的,试验是方法和手段。
     二、創新性是經濟特區授權立法的突出特點
     经济特区立法属于全国地方性立法的范围,在具有一般地方性立法的普通属性外,更加突出自主性和創新性。经济特区授權立法創新性主要体现在:

     (一)地域性,也稱屬地性,即地方立法僅在特定的地方區域內生效和施行,具有地域局限性;
     2、分權性,即地方立法是中央和地方劃分權利在法律上的表現形式,是中央集權和地方分權相結合的産物;
     3、从属性,即地方立法对于中央立法来说,它只在某一区域,就本行政区域的经济、政治、文化的发展需要而进行立法。由于地区是国家整体的一个组成部分,这就决定了地方立法具有从属性,一方面,地方应服从中央,地方性法规不得同宪法、法律、行政性法规相抵触,另一方面,依据我国宪法和立法法规定,全国人大及其常委会作为授權机关有权撤销被授權机关制定的超越授權范围或者违背授權目的的法规,必要时可以撤销授權;
     4、自主性,即要充分發揮地方在立法方面的主動性,通過地方立法解決地方迫切的立法需求。
      上述特点是地方立法的一般特点,由于广义上经济特区立法属于地方立法范畴,地方立法的普遍特点同样存在于经济特区立法。但由于经济特区的这种授權立法又不完全与各省、市、自治区的地方立法等同,因此,经济特区立法在含有地方立法一般性特点的前提下,又有自身特点,即,笔者认为,創新性是經濟特區立法的突出特點。
      創新性是經濟特區在立法领域运用国家授予的经济特区试验权的一种体现。国家授予经济特区的试验权的内容和涵义是广泛的,以創新精神为标志的试验权不仅是促进改革和发展的直接动力,在民主与法制建设领域,在经济特区地方立法进程中也应当是勇于开拓和进取的精神动力。
      創新性也是經濟特區"用足、用夠"立法权为本经济特区经济建设和社会发展服务的客观要求,是經濟特區搞好用好立法权,在全国率先实现"依法治市"、建立健全地方法制的當然選擇。
     三、當前各地地方立法存在的主要問題及啓示
    (一)當前各地地方立法的基本情況和普遍存在的問題
    據有關資料表明,僅從1979年至1992年底,全國各省、市已制定地方性法規3230件。1992年後各地的地方立法更如雨後春筍般地出台。從立法的類別上看,不僅有解釋性、補充性立法,而且自主性立法越來越多。內容涉及政權建設、財政、經濟、公安司法、環境衛生、民族問題等方方面面,而且,經濟體制改革、經濟管理方面的立法比重也越來越大。地方立法配合中央立法,甚至在有些方面,先于中央立法,爲中央立法積累了經驗和創造了條件,爲地方的經濟體制改革,爲社會主義市場經濟體制的建立,發揮了重要作用。地方立法已經成爲我國立法體系中一個不可缺少的方面。當然,在地方立法繁多的情況下,也普遍存在一些問題:
      1、地方立法缺乏新意,多是對現有法律在地方的實施進行補充性、解釋性立法。
      2、普遍存在相互攀比現象,照抄照搬法律條文的現象比較普遍。有的地方搞形式主義,人雲亦雲,既浪費人力物力,造成法內容的龐雜與重複,也不利于體現上位法的權威。
      3、地方立法普遍滯後于當地經濟建設的發展,造成地方立法預測性、指導性差,使本來就不鮮活的地方性法規的生命力縮短,未能完全達到地方立法的目的和初衷。
      4、地方立法中的地方保護和部門利益傾向嚴重。
      (二)原因和啓示
      地方立法出现上述问题的原因是多方面的,但追其根源,缺乏創新性是地方立法容易失去光彩的主要原因。地方立法如果缺少創新精神,很难会制定出真正有价值的地方法规。
      我國的統一立法活動相當活躍,江澤民同志在"十五大"報告中,明確提出依法治國、建設社會主義法制國家,是黨領導人民治理國家的基本方略。爲實現這一方略江澤民同志又提出了"加強立法工作,提高立法質量,到2010年形成有中國特色的社會主義法律體系"的具体要求。目前,我国国家立法体系已经建立,并且必将越来越完备。国家立法活动频繁,立法面广泛,立法技术和质量逐步提高。这些,都为地方立法提出更高的要求。实践已经证明,地方立法,尤其是經濟特區立法欲发挥其独特的魅力和作用,只有在发挥勇于創新精神上下功夫,才会在地方立法领域里有所作为和突破。例如,198710月頒布的《廣東省經濟特區涉外公司條例》,是以新中國第一部公司立法的地位而載入史冊。又如19877月起實施的《深圳特區涉外公司破産條例》,和198810月起實施的《廣東經濟特區勞動條例》都是先于中央立法而制定的。它們爲經濟特區的建設,爲引進外資和先進技術,先進的管理方法,提供了法律保障,也爲中央立法積累了經驗。 
      四、"立法保护創新,創新带动立法"--經濟特區試驗權和立法權的內在聯系及相互促進作用
    (一)"立法以保护創新"
     這是從經濟特區立法的作用和任務方面提出的。經濟特區依法行使特區試驗權,發揮經濟特區優勢,目的是爲搞好搞活特區經濟,吸引外資,爲探索適合中國發展的道路積累經驗。對于20年來經濟特區改革開放試驗取得的經驗和成就,需要地方權利機關以立法的形式加以肯定和保護。地方立法作爲上層建築的組成部分,其使命是爲經濟基礎服務,這是社會主義法律本質所決定的。
     (二)"創新以带动立法"
      这是从经济特区的特性和改革开放试验的总体要求提出的。特区立法作为经济特区法制建设的重要组成部分,其一切活动不可能超越经济特区地方的总体要求和规划,经济特区的试验权适用于经济特区的方方面面,经济建设可以试验,地方立法也应引入试验和創新精神。经济特区立法失去創新精神,与国家授予经济特区立法权的本意和宗旨相悖。
      经济特区立法提倡創新精神,但不是主张盲目立法。立法在体现其最高权威性、严谨的程序性、严肃的保障性等方面特点的同时,作为经济特区的地方立法更应体现其鲜明的时代性,即要勇于体现和保护改革开放的創新成果,敢于以立法的形式对被时代证明已经不合时宜并且阻碍社会进步的旧的机制和行为加以禁止。 

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